|
Круглый стол на тему “Правовые аспекты научной и научно-технической экспертизы в Российской Федерации” провел Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям. В заседании участвовали депутаты обеих палат парламента, представители органов исполнительной власти, государственных академий и научных фондов, вузов и предприятий. На обсуждение был представлен модельный закон “О научной и научно-технической экспертизе”. Он призван регулировать отношения, возникающие в связи с назначением и проведением научной и научно-технической экспертизы, устанавливает общественно значимые объекты, подлежащие экспертизе (научно-технические программы, инновационные и инвестиционные проекты, конкурсные заявки, другие объекты), а также определяет основные права и обязанности заказчиков и исполнителей экспертизы.
В ноябре 2003 года этот документ был принят Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ, но, как и любой другой модельный закон, он имеет рекомендательный характер, а для обязательного исполнения необходимо принятие национального закона. Будет ли принят такой документ в Российской Федерации и нужен ли он в принципе? На этот вопрос предстояло ответить участникам круглого стола.
Открывая заседание, заместитель председателя Комитета по науке и наукоемким технологиям Людмила Огородова сообщила, что председатель Госдумы Сергей Нарышкин “проявил большой интерес к тому, какие решения будут приняты по итогам круглого стола”, и попросил предоставить стенограмму дискуссии. “Это нестандартная ситуация”, - подчеркнула Людмила Михайловна, и присутствующие восприняли ее слова как знак того, что проект в отличие от многих инновационных законопроектов, по непонятным причинам лежащих под сукном, не отправится в долгий ящик и ему будет дан “зеленый свет” в парламенте. А пока участникам экспертного процесса приходится руководствоваться ФЗ №127 “О науке и государственной научно-технической политике”, принятым в 1996 году, хотя статья 14 закона, посвященная организации и проведению экспертиз научной и научно-технической деятельности, уже не отвечает вызовам времени.
Проблему законодательного обеспечения ННТЭ газета “Поиск” уже поднимала (№43, 2012), и комментарии читателей тоже говорят о необходимости приведения в порядок правового поля в данном вопросе. Вот характерный пример. Ведущим государственным учреждением, созданным как многопрофильная экспертная организация, является подведомственный Минобрнауки Республиканский исследовательский научно-консультационный центр экспертизы (РИНКЦЭ) - кстати, разработавший модельный закон “О научной и научно-технической экспертизе”. Сформированный в 1996 году в РИНКЦЭ Федеральный реестр экспертов научно-технической сферы, насчитывающий несколько тысяч высококвалифицированных специалистов, до сих пор не имеет под собой законодательной основы.
Собственные системы экспертизы сложились у РАН, РАМН, РОСНАНО, РВК, “Росатома”, государственных фондов поддержки науки и инноваций. Экспертная составляющая присутствует в центрах регионального научно-технического сотрудничества. Но единых подходов и единой системы менеджмента качества экспертизы, которая позволяет предъявлять требования не к участникам экспертного процесса, как это делается сегодня путем аккредитации, а к самой экспертизе, пока нет.
В основе экспертизы должен лежать научный подход, который обеспечивает полноту, всесторонность и беспристрастность исследований объектов экспертизы, ее обоснованные результаты, говорили участники круглого стола. Но что такое “обоснованные результаты” с точки зрения менеджмента качества - ответа в нормативной базе тоже нет. Ориентир - на некий “мировой уровень научно-технического развития”, на обязательность выполнения международных стандартов, но в нормативно-правовой базе РФ они не прописаны.
Что же является предметом регулирования в сфере научно-технической экспертизы? Какую поддержку экспертно-аналитическому сообществу может оказать государство, какими должны быть формы и правила ресурсного (финансового, материального, информационного) обеспечения экспертизы? Какие пробелы в законодательстве необходимо ликвидировать? На эти основополагающие вопросы трудно ответить еще и потому, говорили вступавшие, что в Законе о науке 1996 года не прописано, что такое инновационное развитие экономики России, система, структура, участники инновационного сектора. Не оперируя такими критериями, невозможно выстроить логичную систему экспертизы в масштабах страны.
Но начинать надо. С чего? Внести поправки в Закон о науке образца 1996 года или принять отдельно модельный закон “О научной и научно-технической экспертизе”? В ходе дискуссии, в которой приняли участие практически все действующие лица экспертного процесса, обозначились несколько блоков проблем, требующих решения.
Генеральный директор научно-технических программ Минобрнауки Андрей Петров обратил внимание присутствующих на терминологию: научная экспертиза и научно-техническая - не одно и то же, трактовать их надо четче, чтобы понимать друг друга. Он предложил нормативную базу создавать поэтапно, в первую очередь - “по узким местам, которые тормозят процесс или приводят к рискам”. Например, до сих пор не определено, ННТЭ - это услуга или научно-исследовательская деятельность. Если услуга - надо платить НДС. Если научно-исследовательская деятельность, то можно многие экспертные операции встроить в процедуру научной работы, экспертное заключение по формальным критериям подвести под отчет по НИР и тем самым решить финансовые проблемы без уплаты НДС. “Но через некоторое время может встать вопрос, насколько правильно осуществляется финансовая деятельность, и тогда технологию проведения экспертизы может просто заклинить”, - предостерег А.Петров.
На заседании шла речь и об ответственности эксперта и экспертной организации за принятие решения. Если допустить некоторую аналогию со строительством, сказал один из выступавших, то, к примеру, в случае аварии эксперт несет ответственность, что называется, “по жизни”. В ННТЭ результаты экспертизы не всегда коррелируют с результатом, полученным от реализации проекта, и никто не несет за это ответственность.
В ходе дискуссии был затронут и весьма щекотливый вопрос об экспертизе принятого в свое время решения о приоритетном финансировании научно-исследовательской деятельности вузов: кто проводил экспертизу решения, каков полученный результат? Некоторые участники обсуждения считают, что это был серьезный просчет и у государства нет механизма, чтобы предотвратить такие ошибки на экспертном уровне.
Предлагалось закрепить в законе правовой статус эксперта, его обязанности и ответственность, условия взаимодействия с ним, порядок финансирования экспертизы. Генеральный директор РИНКЦЭ Геннадий Бахтурин привел впечатляющий факт: за период 2007-2013 годов государство потратило на науку почти 2 триллиона рублей, и все эти деньги были распределены при участии экспертов. Если посмотреть стоимость контрактов, то для распределения этих средств должны быть привлечены сотни тысяч экспертов, но на деле их значительно меньше. Некоторые полагают, что необходимо проводить внешний независимый аудит проведенных экспертиз и ограничить их количество в расчете на одного эксперта.
Нерешенными проблемами остаются обеспечение анонимности экспертов и прозрачности экспертизы - все решают их по-своему, и нет информации, что какая-то практика может стать полезной и универсальной. Многие из выступавших отметили, что в законе надо преду-смотреть защиту эксперта от внешнего давления и принуждения его к подготовке необъективного заключения.
Финансовая сторона вопроса тоже остается вне правового поля: кто-то проводит экспертизу на общественных началах, кто-то оценивает ее исходя из средней зарплаты специалиста этого профиля и времени, потраченного на работу. Один из присутствующих предложил проводить экспертизу проекта бесплатно, а в случае успеха и получения прибыли эксперту выплачивать 10% роялти. “Пока мы тут обсуждаем, платить или нет, некоторые эксперты уже получают миллионы - достаточно посмотреть на сайт госуслуг, где объявляются тендеры на экспертизу!” - заметил один из участников заседания.
Действительно, законодательство значительно отстает от правоприменительной практики, что часто рождает правовые коллизии. Так, с 2014 года меняются некоторые правовые аспекты реализации ФЦП - предстоит перейти к системе научных грантов, роль экспертизы и требования к ней возрастают. Чтобы не тормозить процесс принятия ФЦП, Людмила Огородова предложила, не снимая с повестки дня принятие специальных законов, рекомендовать парламенту внести изменения в действующий ФЗ №127 “О науке и государственной научно-технической политике”.
При этом особо стоит акцентировать внимание на формулировке требований к стандарту “Качественная практика научной экспертизы”. По мнению Л.Огородовой, он должен включать:
- классификацию типов научной и научно-технической экспертизы;
- требования к документам, предъявляемым к экспертизе в зависимости от ее типов;
- определение критериев достаточного профессионализма экспертов, доверия к экспертным сообществам, независимости экспертов и экспертных организаций;
- определение конфликта интересов, требований к экспертам о декларировании возможного конфликта интересов;
- определение требований к гарантированной анонимности экспертизы, открытости результатов экспертизы;
- определение полномочий аудита экспертизы (экспертной организации) со стороны государства или заказчика;
- определение ответственности экспертов и экспертной организации.
Некоторые участники круглого стола полагают, что внесение очередных изменений в закон - не самый оптимальный способ решения проблем: “Чем жить по “лоскутным законам”, лучше принять один новый!”. А другие не считают, что с принятием закона все разом изменится в лучшую сторону: “Отдельный закон - это романтика!”.
Окончательное решение по итогам обсуждения проекта закона “О научной и научно-технической экспертизе” принимать не стали, сбор предложений продолжается. Но теперь весомым становится временной фактор - надо быстрее обозначить правовое поле экспертизы, чтобы опять “не заклинило”.
|
|